晚清的中國海關(guān) 外國人管轄下最清廉的政府機構(gòu)

在清朝，貪污成風(fēng)，“三年清知府，十萬雪花銀”。但晚清，卻有一個衙門以廉潔著稱，它就是中國海關(guān)，被認(rèn)為是“世界行政管理史上的奇跡之一”。

第二次鴉片戰(zhàn)爭后，清廷同意由英國人代管中國海關(guān)，并寫入與英美等國簽訂的 《通商章程善后條約：海關(guān)稅則》。海關(guān)最高長官稱“總稅務(wù)司”，實際上全權(quán)負(fù)責(zé)管理海關(guān)事務(wù)。

1863年，英國人赫德接任總稅務(wù)司，開始長達近半個世紀(jì)對中國海關(guān)的管理。面對海關(guān)的腐敗問題，赫德不想用反貪風(fēng)暴來改變海關(guān)。他要做的是從制度上徹底更新，對腐敗來個釜底抽薪。

1865年，他力主淘汰中國傳統(tǒng)的舊式清冊，建立一套 “嚴(yán)格的、詳細(xì)的和絕對可靠的”會計制度。新制度對海關(guān)稅收的上繳和留用有便于查詢的記錄。

與會計制度相配合，赫德還建立起新的審計制度。他專門設(shè)立稽查賬目稅務(wù)司，作為一個獨立機構(gòu)，對各關(guān)財務(wù)會計進行監(jiān)督，每年至少去每個港口檢查賬簿和賬目一次，并且是抽查。因為海關(guān)不知道稽查稅務(wù)司檢查什么地方，不檢查什么地方，因此他的巡查使一切更加仔細(xì)?；槎悇?wù)司的權(quán)力很大，一旦發(fā)現(xiàn)有不正當(dāng)行為，有權(quán)停止任何稅務(wù)司或關(guān)員的職務(wù)。

赫德做的第三件事是把海關(guān)重要崗位基本上都換為外國人。在選擇海關(guān)雇員時，赫德要求進行全球招考、公開選拔，先后在上海、九龍、廣州、青島和倫敦等地設(shè)置考點。任何人和機構(gòu)，包括赫德自己都不能塞人進海關(guān)。

1864年7月29日，赫德與中國官員董恂和文祥有過一次有趣的對話，內(nèi)容是漫談中國傳統(tǒng)文化中的“道德”。赫德回憶：“中國人說人性善，我們說人性惡。中國人寄希望于用教育養(yǎng)成規(guī)矩，我們則通過懲罰樹立法律和規(guī)章。 ”

配合上述制度改革，赫德還進行工資制度改革。他認(rèn)為，為使海關(guān)改革卓有成效，必須高薪養(yǎng)廉。但前提是公開透明，把海關(guān)關(guān)員的收入曬在陽光下。以華人為主的職務(wù)，工資雖然低于洋員，但相比當(dāng)時中國的工資標(biāo)準(zhǔn)，幾乎是其他國家行政機關(guān)的兩倍。 除基本年薪外，關(guān)員還享有年度獎金和福利津貼。在海關(guān)干得越久，待遇就越高，這無形中提高了他們參與腐敗的成本。

赫德不僅在海關(guān)實行高薪養(yǎng)廉，還把這一做法作為一項重要建議，推薦給清朝政府。當(dāng)然，后者并沒有采納。 高薪養(yǎng)廉的結(jié)果之一，便是海關(guān)經(jīng)費的大幅增長。在赫德以前，廣東海關(guān)每年不過花掉一萬多兩銀子，但在他接任后，經(jīng)費每年達3168000兩。赫德的理由是：“如果不給足夠的資金，就無法期望他們保持廉潔。 ”

但清政府卻很痛快地批準(zhǔn)了這個經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)——中國官員們認(rèn)為這些經(jīng)費花得值：在赫德管理下，關(guān)稅收入迅速提高。

1861年，海關(guān)稅收是490余萬兩。僅僅十年后，就達到1100余萬兩。到1904年赫德離職時，已經(jīng)達到30206504兩，是原先的6倍多。

同時，1861年海關(guān)稅收約占清政府財政收入的9％，到1887年，海關(guān)稅收已占到清政府財政的24．35％。清政府在瀕死的邊緣，從赫德主管的海關(guān)輸入大量新鮮血液，由此茍延數(shù)十年。英國人魏爾特在《赫德與中國海關(guān)》一書中記載：“赫德任期，中國海關(guān)人員的違法行為沒有超過五起?！?1908年，清政府賞赫德尚書銜，并在他死后追封太子太保。這是外國人在清朝獲得的最高榮譽。